信通院研究：美国区块链技术监管和立法进展及思考

区块链除了应用于比特币等加密货币，还被认为拥有其他广泛的应用潜力，并有助于经济高效、安全地运行。美国政府近年来一直在密切观望区块链技术的发展，并在多个政府部门开展了试点项目和概念证明。2018年，美国联邦政府和各州政府出台了区块链相关立法，美国国会、商务部国家标准与技术研究院（NIST）等部门先后发布了《2018年联合经济报告》、《区块链：背景和政策问题》、《区块链和在政府应用中的适用性》、《区块链技术概述》等报告，初步阐明了美国政府对监管和发展思路。

密切跟踪技术发展，减少事先判断和干预。美国联邦政府一方面承认区块链具有除了加密货币外的许多其他应用潜能，并有助于经济高效、安全地运行。另一方面指出，区块链技术仍处于早期发展阶段，当前存在许多炒作，对该技术尚未能很好的理解。区块链提出了许多监管和立法方面的挑战，应谨慎处理这些挑战，并给市场提供恰当的指导，不事先预判和限制技术的发展。监管机构间应协调合作，确保政策框架、定义和管辖权的一致性。各级政府应该考虑和测试区块链技术在使政府有效履职方面的新用途。公私部门共同合作确保新技术的快速部署，并保护公民权益不受损害。

重视国家安全风险，安全评估立法先行。2017年12月特朗普签署通过《2018年国防授权法案》，该法要求实施后的180天内，国防部长牵头对区块链技术进行安全评估，评估维度包括：区块链技术和其他分布式数据库技术潜在的进攻和防御型网络应用；外国势力、极端组织和刑事犯罪网络对该技术的利用；联邦政府和基础设施网络对该技术的使用或计划使用情况；关键基础设施网络对网络攻击的脆弱性。

开展政府试点项目，积极探索区块链应用。目前美国总务局、财政部、食品药物管理局、国土安全部等多个美国联邦政府部门正尝试在财务管理、政府采购、IT资产和供应链管理、卫生医疗、政府证书颁发（如VISAS、SSN、出生证）、专利和商标权、人事数据等领域应用区块链技术。就目前的研究和试点结论来看，根据《区块链在政府应用中的适用性》报告，公共记录、预算分配、供应链监测、政府审批程序被认为是最适合采用区块链的领域。而在区块链类型的选择上，许可链被认为将是政府应用中的更好选择，因为各方都对一个中央机构存在一定程度的信任，因此可以选择比比特币等非许可链更高效同时更便宜的共识机制。

提供指导意见，引导产业理性发展。伴随区块链的快速发展，许多企业产生了焦虑，不知道是否要采用该技术。美国联邦政府对此进行了引导，在2018年发布的几份报告中均指出区块链并非一种杀手型技术，目前尚未能完全替代现有系统。并识别了区块链发展目前面临的诸多挑战，包括可扩展性、数据安全、可互操作性、个人可识别信息管理等。美国国土安全部、国家标准和技术研究院（NIST）等联邦机构还给出了用以帮助确定区块链是否适合于一项特定系统或活动的方法。NIST还告诫产业，区块链一旦广泛实施和采用，便很难对其进行更改。一旦数据记录在区块链中，即使出现错误，该数据通常也会永久存在。应该在调查基础上在适当的情形下使用区块链，而不要仅仅因为是新技术就盲目使用。

各州竞相立法承认区块链合法性，争抢发展先机。进入2018年以来美国各州出现了争相立法的局面，目前至少有12个州出台了区块链相关立法。总体来看这些立法主要解决如下几个问题：一是承认区块链是一种合法的电子记录，可以用于签名、合同、记录等保障，如阿利桑纳州、内华达州、俄亥俄州、田纳西州、伊利诺斯州等。二是禁止对使用区块链技术征税或收费，以及施加证书、许可证等限制。例如，科罗拉多州、内华达州、伊利诺斯州。三是允许私营部门使用区块链技术来管理股东信息和股票发行、交易记录等。例如特拉华州、加利福尼亚州、怀俄明州等。四是允许政府部门使用区块链技术。例如，科罗拉多州要求州部门在接受商业许可记录和向其他部门和机构分发部门数据时，考虑使用分布式分类账技术。此外，加利福尼亚等多个州立法要求对区块链进行相关研究和评估。对于各州的争相立法，产业界和学术界产生了一些担忧，例如，各州对区块链定义的不一致，可能会树立新的商业障碍；以及过早的在立法中界定的区块链特征，例如“不可更改”性，可能和未来的区块链不相符合。

美国经验给我国带来一些有益启示。一是重视和加强对区块链问题的预研。区块链发展目前仍处于早期阶段，其定义、特征、应用、风险和挑战仍在不断演变当中。应提早对政策、技术特征、应用、适用性等问题开展预研究，并在重点领域开展试点项目和概念证明，为适时、适当介入区块链管制建立基础，避免监管缺位或监管过度，为产业健康发展营造良好环境。二是引导产业理性发展。区块链作为当前最热门的技术之一存在许多过度炒作，有必要在开展相关研究基础上，制定指导意见，引导产业客观理性看待区块链技术，既肯定区块链技术的正面价值，也避免盲目投资和使用。三是重视区块链安全风险，加强预评估。区块链所拥有的去中心化、不可删除等特性可能给跨境数据流动、内容管理、网络安全、关键基础设施保护、个人隐私保护、用户权益等领域带来安全风险。美国政府虽然当前对区块链技术无管制，但是已经通过立法对区块链可能带来的国家安全风险进行预评估。我国也应及早对重点安全领域开展预评估，提做好防范应对措施部署。